Pillola n. 26 - Le politiche di coesione alla chiusura del ciclo di programmazione comunitaria 2007-2013. L'attuazione nei dati al 31 dicembre 2015
L’attuazione delle politiche di coesione programmate nel ciclo 2007-2013, cofinanziate con i Fondi Strutturali comunitari o sostenute da risorse nazionali del Fondo Sviluppo e Coesione (FSC) e del Piano d’Azione Coesione (PAC), osservate a fine dicembre 2015 attraverso i dati sui singoli progetti presenti nel Sistema di Monitoraggio Unitario o individuati da specifiche assegnazioni di risorse nazionali effettuate con Delibere del CIPE, vede un intervento sul territorio fortemente differenziato per localizzazione, natura dei progetti, settori di intervento, attori istituzionali coinvolti e stato di avanzamento. L’universo dei progetti pubblicati sul portale OpenCoesione al 31 dicembre 2015 corrisponde a un valore complessivo di costo-finanziamento pubblico pari a quasi 100 miliardi - inclusivo di una quota di finanziamento ordinario mobilitato dalle stesse politiche di coesione – e a circa 51 miliardi di pagamenti (vedi Tavola 1).
Caratteristiche dell’intervento. Il quadro generale
In termini di valore, costo-finanziamento pubblico complessivo, le politiche di coesione si concentrano nel Mezzogiorno (77 per cento del valore), quasi il 60 percento del valore è rappresentato da progetti di natura infrastrutturale, prevalentemente nel settore dei Trasporti e infrastrutture a rete (26 percento del valore). In termini di numero di progetti finanziati, prevalgono quelli, di minore importo unitario e spesso più immateriali: per l’Inclusione sociale (34 per cento dei progetti), l’Istruzione (28 per cento dei progetti) e l’Occupazione (24 per cento dei progetti).
A dicembre 2015 sono osservabili oltre 940.000 progetti monitorati come unità separate, ma che possono essere analizzati attraverso letture più aggregate che corrispondono meglio all’effettiva organizzazione dell’intervento sul territorio. Utilizzando chiavi di aggregazione legate alla definizione programmatica dell’intervento (come i Grandi Progetti e i Progetti Integrati) o correggendo per specifiche modalità di monitoraggio di dettaglio che tendono a moltiplicare le unità osservate, il numero dei progetti si dimezza, segno evidente di una policy non così frammentaria come potrebbe apparire alle prime evidenze (cfr. Pillola di OpenCoesione n. 25).
In questo caso l’incremento assoluto in termini di pagamenti (circa 9 miliardi di euro) è risultato assai maggiore dell’incremento in termini di costo totale (quasi 6 miliardi di euro).
Tavola 1 - Costo Pubblico, Pagamenti e Numero di progetti monitorati per ambito programmatico e stato del progetto. Dati al 31 dicembre 2015
Il Costo è il Finanziamento Totale Pubblico al netto delle economie; i Pagamenti sono il totale dei pagamenti a valere sui progetti cumulati al 31 dicembre 2015. Per motivi di natura tecnica o delle modalità con cui sono definiti i quadri finanziari dei singoli progetti possono evidenziarsi, anche in aggregato, disallineamenti tra dati di pagamento e dati di valore. Il ‘Non avviato’ comprende anche assegnazioni del CIPE a progetti che non sono inseriti ancora nel monitoraggio dell’attuazione.
Il quadro degli interventi conclusi
Complessivamente (Tavola 1) al termine del 2015, circa il 30 per cento (21 se solo conclusi) del costo pubblico è associato a progetti conclusi o liquidati (progetti che presentano un avanzamento finanziario superiore al 95% e che vengono definiti conclusi se risultano formalmente completate anche le fasi procedurali di realizzazione delle attività).
Si tratta di una quota di progetti in larga parte associata alla programmazione comunitaria 2007-2013 per cui la continuazione dei progetti non ancora conclusi può avvenire anche oltre il 31 dicembre 2015, ma i soli pagamenti eseguiti entro tale data risultano ammissibili sul bilancio comunitario (regole di chiusura del ciclo 2007-2013). Va peraltro precisato che, come normale in fase di chiusura di un ciclo comunitario, è da attendersi un progressivo assestamento dei dati di pagamento al 31 dicembre nei prossimi mesi. In ogni caso, considerando solo i progetti cofinanziati dai Fondi Strutturali, il 41 percento del loro valore-costo totale risulta essere relativo a progetti conclusi o liquidati (28 per cento se solo conclusi).
Il quadro degli interventi in corso
In aggregato, i progetti in corso (cioè progetti con avanzamento finanziario positivo, ma ancora non completamente liquidati e quindi presumibilmente in fase di realizzazione) risultano essere il 12 per cento del totale, ma per un finanziamento pubblico importante e pari a circa 44 miliardi (e con oltre 21 miliardi di pagamenti già registrati nel monitoraggio, vedi ancora Tavola 1). Si tratta per la maggior parte di interventi localizzati nelle regioni del Mezzogiorno (dove la quota di finanziamento associato agli interventi in corso è in media pari al 48 per cento, contro il 30 nel Centro Nord). Hanno un costo medio unitario elevato e si qualificano più frequentemente come realizzazione di opere infrastrutturali.
Figura 1 (a e b) - Distribuzione territoriale del valore-costo totale dei progetti e delle quote relative a progetti conclusi-liquidati. Dati al 31 dicembre 2015.
Il peso del finanziamento associato a progetti non conclusi è superiore per i programmi finanziati con risorse interamente nazionali (Fondo per lo Sviluppo e Coesione e Piano d’Azione per la Coesione) che si sono avviati successivamente rispetto ai programmi comunitari 2007-2013 (e non hanno alcun termine formale fissato al 31 dicembre 2015). Guardando comunque a quanto risulta ancora in corso tra gli interventi dei Programmi comunitari 2007-2013, si può osservare come si tratti anche in questo caso di progetti prevalentemente infrastrutturali e di importo unitario elevato. Questi interventi possono essere portati a compimento con il supporto di risorse ordinarie o, sotto particolari condizioni, con risorse comunitarie 2014-2020 (regole di chiusura del ciclo 2007-2013).
Tra gli interventi infrastrutturali finanziati in tutti gli ambiti di programmazione 2007-2013 (per quasi 55 miliardi di costo-finanziamento pubblico), più della metà del finanziamento risulta essere associato a progetti non ancora conclusi e in corso di realizzazione che, come già rilevato, si localizzano soprattutto nelle regioni del Mezzogiorno (Figura 1-b).
In particolare, considerando quanto ad oggi monitorato nell’ambito dei Contratti Istituzionali di Sviluppo – CIS, risultano in corso quasi tutti i progetti: si tratta ad esempio dei quasi 4 miliardi di euro nel Programma del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione a supporto delle Direttrici Ferroviarie (Catania-Palermo; Napoli-Bari-Lecce-Taranto e Salerno-Reggio Calabria).
Rispetto all’ambito di intervento della politica, guardando alla classificazione dei progetti per Temi Sintetici (individuati a partire dai temi prioritari UE 2007-2013 e dalle classificazioni settoriali del Sistema CUP) l’intervento ancora in corso è particolarmente importante in valore dei progetti per gli ambiti Trasporti (superiore al 50 percento del totale del valore dei relativi progetti), Ricerca e Imprese, e Ambiente (Figura 2).
Figura 2 – Valore-Costo Totale dei progetti definiti nella programmazione 2007-2013 in corso di realizzazione per Tema (Miliardi di euro). Dati al 31 dicembre 2015, tutte le fonti di finanziamento.
L’intervento sul territorio: evidenze dagli indicatori
L’analisi dell’attuazione delle politiche di coesione 2007-2013 non può prescindere in questa fase dalla considerazione degli obiettivi, e degli indicatori statistici, individuati all’inizio del ciclo di programmazione per misurare la riduzione delle disparità di sviluppo fra le regioni ed uguagliare le opportunità socio-economiche di cittadini e imprese. Il Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 (QSN) ha, infatti, previsto l'esplicitazione di alcuni traguardi comuni per diverse aggregazioni di regioni nell’intento di ridurre il grado di indeterminatezza delle politiche, aumentare la responsabilizzazione di tutti i soggetti coinvolti nel processo di attuazione e produrre una tensione verso il raggiungimento del traguardo stesso pur nella consapevolezza che il raggiungimento dell’obiettivo non deriva solo dall’attuazione delle politiche di coesione. La baseline e i target degli indicatori statistici associati all’attuazione del QSN sono infatti da riferirsi all’intera popolazione potenziale, parlano di trasformazioni di interesse collettivo e mettono in luce le priorità da perseguire per i territori.
L’analisi delle risorse investite in funzione degli obiettivi perseguiti, e dei corrispondenti indicatori ad essi associati, mostra come molti dei finanziamenti stanziati, oltre 5,3 miliardi per un totale di circa 530.000 progetti, sia stato ad esempio destinato a incrementare il numero di adulti che partecipano all’apprendimento permanente (life long learning). Nonostante il significativo sforzo finanziario sostenuto in particolare dal Fondo Sociale Europeo attraverso linee di intervento composte da numerosi progetti di ridotto valore unitario e destinati a singoli individui, il relativo indicatore (rilevato annualmente e pubblicato nella banca dati ISTAT-DPS) nel 2013 non raggiunge gli obiettivi prefissati pari a circa l’8 percento sia per le regioni del Mezzogiorno che per quelle del Centro Nord, attestandosi su valori rispettivamente pari al 5 e a poco meno del 7 percento. Da rilevare come l’attuazione del ciclo 2007-2013 abbia scontato la congiuntura economica negativa che ha reso necessarie forme di integrazione e sostegno al reddito anche attraverso le risorse della coesione. In ogni caso, l’indicatore osservato in serie storica mostra un andamento in linea con le aspettative di crescita, con un aumento nell’ultimo anno osservato (2014) di oltre 2 punti percentuali rispetto al valore iniziale (2000).
Oltre 3 miliardi di finanziamento sono invece stati destinati alla finalità di incrementare l’incidenza della spesa delle imprese in Ricerca e Sviluppo allo scopo di raggiungere nel 2013 valori superiori all’1 percento nel Centro Nord e a circa lo 0,4 percento nel Mezzogiorno, ma l’indicatore rileva ancora valori inferiori ai target prefissati. La considerazione di un più ampio orizzonte temporale suggerisce come la serie sia stata sostanzialmente stabile, a livello nazionale, intorno a valori prossimi allo 0,5 percento per dieci anni a partire dal 1995 mostrando una lieve crescita a partire dal 2006 a indicare forse una non completa aggiuntività dello sforzo, pur rilevante, delle politiche di coesione come peraltro sovente dibattuto
Segnali positivi derivano, invece, dalla considerazione degli indicatori riferiti all’ambito settoriale dell’energia, dove gli obiettivi prefissati ad inizio programmazione sono stati ampiamente raggiunti e superati anche, sebbene certamente non solo, grazie all’attuazione delle politiche di coesione. Nel 2013 i consumi di energia elettrica coperti da fonti rinnovabili (ad esclusione dell’idroelettrico) si attestano su un tasso di circa il 14 percento per le regioni dell’Obiettivo Competitività e di oltre il 30 percento per le regioni Obiettivo Convergenza, valori quasi doppi rispetto al valore dei target, a fronte di circa 3 miliardi stanziati nelle politiche di coesione per un totale di circa 950 progetti di cui oltre 500 conclusi.
Guardando al miglioramento dei servizi essenziali necessari ad ampliare le opportunità degli individui e a creare condizioni favorevoli per l'attrazione di investimenti privati emerge che i riscontri più positivi si sono avuti nell’ambito della gestione dei rifiuti su cui la politica di coesione ha investito in termini non solo di finanziamento, ma anche di forte richiamo di attenzione e dove al 31 dicembre 2015 risultano spesi, con il sostegno di risorse comunitarie e nazionali per la coesione, oltre 238 milioni di euro in base ai dati di monitoraggio. A livello nazionale si osserva, infatti, un forte aumento della raccolta differenziata (passata dal 7,2 percento del 1996 al 45,2 percento del 2014), una significativa riduzione dei rifiuti urbani smaltiti in discarica (con una riduzione del 46 percento dal 2002 al 2013), un incremento della frazione umida dei rifiuti per la produzione di compost di qualità (più che raddoppiata dal 2001 al 2013). Ulteriori sforzi sono invece necessari nel perseguimento degli obiettivi prefissati nel campo dell’istruzione dove, a fronte di 1,7 miliardi propri e mirati dell’intervento per la coesione spesi in Italia con la finalità di contrastare l’abbandono scolastico e migliorare le competenze degli alunni, le regioni del Mezzogiorno incentivate a raggiungere obiettivi quantificati risultano ancora lontane dai valori inizialmente individuati dal QSN. Su questi risultati ha pesato evidentemente, oltre alla concomitante riduzione di risorse ordinarie, anche la lunga fase di crisi economica e sociale che ha caratterizzato il periodo di attuazione del ciclo 2007-2013 producendo, proprio nei territori in maggiore ritardo di sviluppo, maggiori difficoltà nel contenere i fenomeni di dispersione scolastica pur in presenza di significativi avanzamenti nella quota di 15-enni che raggiungono soddisfacenti livelli di competenza in lettura e matematica, così come misurati dall’indagine OCSE-PISA al 2012.
Guardando infine ai principali indicatori di realizzazione rilevati per Priorità del QSN dei progetti conclusi nell’ambito dei Fondi Strutturali emerge come al 31 dicembre 2015 i destinatari degli interventi per il “miglioramento e valorizzazione delle risorse umane” sono oltre 350 mila per cui sono state spese risorse per più di 3 miliardi di euro. Le imprese beneficiate nell’ambito della “competitività dei sistemi produttivi e occupazione” e nella “Promozione, valorizzazione e diffusione della ricerca e dell'innovazione per la competitività” sono invece circa 220 mila in totale per una spesa complessiva di quasi 2 miliardi di euro.
Una quota significativa di risorse è stata investita per la creazione di reti e collegamenti per la mobilità con un conseguente aumento della rete di quasi 800 Km a fronte però degli oltre 1.100 programmati. Per l’energia e l’efficienza energetica quasi un miliardo di risorse sono state spese nell’ambito della Priorità “per un uso sostenibile e efficiente delle risorse per lo sviluppo” che, a conclusione di oltre 1.200 progetti, hanno portato all’installazione di oltre 360 mila KW sui territori.